米国の連邦政府R&D計画における省庁間の役割分担と連携の仕組み

第2章 連邦政府の研究開発機関：ミッションと共通特性

要約

本章では、米国の研究開発 (R&D) 投資と、特に省庁横断的な研究開発プログラムに関する複雑な状況を分析するための背景を設定する。まず初めに、連邦政府が複数の省庁や政府機関を通じて科学技術研究に資金を提供していることのメリットについて検討する。次に、そうした政府機関の間に共通している特性を指摘することにより、機関相互の連携が必要であり、しかも互いに利益をもたらし合うことを示す。しかしながら、実際に連携を効果的かつ生産的に実行することは、また別の問題である。組織運営のスタイル、各機関の文化、ミッション (使命／任務) などの相違が、連携を阻む障害といった様相を呈することが多いからである。このような障害を乗り越えることは重要な課題であるが、そうした段階を踏むことではじめて、省庁間の連携が前進するチャンスが生じてくるのである。

ここではまず、電子図書館と電子政府の一般的な領域で実施されている研究活動に関する背景、周囲の環境、起源について簡単に振り返る。具体的には、これらのイニシアチブが国内の関連機関が協力する形で計画され、実施されるに至った背景について、知的資源、戦略、プログラムといった観点から検証する。これらのイニシアチブのもとで進められている研究プログラムは、多くの政府機関や民間企業にとって年間予算の相当部分を占めるようになった半面、こうした成果を上げるまでの道のりは、仮に結果論的にいかに刺激的な効果があっても、決して平坦なものとは言えない。こうした経験を背景として、今後の同様な取組みに向けた洞察と明確なガイドラインが得られるものと考える。

2.1 連邦政府の研究開発投資のメリット

米国の場合、研究開発に対する連邦政府の財政支援は、常に、国家の知識ベースと技術能力の拡充に大きく貢献してきた。特に、情報技術やバイオテクノロジーといった分野では、政府の研究開発プログラムが関連産業界の発展に及ぼした多大な影響は、米国内だけにとどまらず全世界にも広がっている。こうした投資を着実に継続させるためには、政策立案を担う機関が、投資の影響と効果を目に見える形で具体的に明示しなければならない。しかし、残念ながら、連邦政府の研究開発支援のメリットを測定すること、特に定量化することは、不可能とは言えないまでも非常に困難である。第一に、研究開発の成果 (特に、研究の成果) は、外に現れてこない無形の成果であることが多い。ほとんどの場合は、単に科学技術の知識ベースを増強するだけであり、一般社会の目に触れない部分が大きいのである。第二に、研究開発が実施された時期から、その成果を (たとえば、新しいテクノロジーや商品の形で) 具体化できる時期までの間には、大きなタイムラグがあるのが普通である。このタイムラグは、数年から数10年にも及ぶことがある。したがって、問題となっている研究開発プログラムの実効性の有無をまだ進行中の段階で判定することはきわめて困難なのである。第三に、特定の研究開発プログラムの利点や難点は、他の研究開発プログラムの進行状況と密接に関係していることがある。たとえば、バイオテクノロジーの進歩は、コンピュータや情報技術の発展に依存している面があり、その逆もまた同様である。このような形で異種プログラム間に相互依存性があることは、政府が各研究領域の貢献度を判定して優先順位を設定することを困難にしている。最後の点として、米国では、多数の省庁や政府機関が、それぞれの任務を果たすための要件の一部として幅広い科学技術領域に資金を提供する責任を負っている、という事情がある。この多様性は、1つの長所であると同時に、所期の研究目標を確実に達成する上で大きな障害ともなっており、研究開発のメリットをどのように理解して測定するかという方法論を一段と複雑化させている。

それでも、以下に示すようなポイントに注目することで、国の主要な技術革新の担い手である、政府、産業界、そして大学に対する連邦政府の研究開発投資の影響を定性的に理解することは可能である (もちろん、間接的な影響は、一般社会にまで及ぶ)。第一に、政府の研究開発投資は、新興産業のための技術ベースを作り出す。概して言えば、産業界は、急成長する新興分野に対して大規模な研究投資を行うことができないので、政府の財源による研究開発がこのギャップを埋める役割を果たす。こうした関係の例は、コンピュータ技術やバイオテクノロジーの分野などで豊富に見られる。第二に、連邦政府の研究開発プログラムは、大学の研究能力を維持する上で決定的に重要な役割を果たしている。大学は、米国の研究開発インフラストラクチャの要の1つであり、技術革新プロセスで重要な役割を担っている機関である。政府機関の大半は、研究開発活動の直接的な実施機関として、あるいは、なんらかの形で共同研究を実施する受託研究機関として、大学を使用している。したがって、大学は、省庁／機関横断的な連携プロセスを強化するという面でも、重要な役割を演じていることになる (こうしたプロセスについては、後続の項で詳細に検討する)。第三に、連邦政府の研究開発プログラムは、米国の人材と科学／工学分野の労働力を生み出すための重要な資源でもある。このような支援は、単に、学生の教育や研修に資金を提供することにとどまるものではない。教育以外をミッションとする機関も含めて、さまざまな連邦政府機関から投じられる研究開発資金は、多種多様な科学／工学分野において研究者のネットワークを生み出す上でも、また新興の学問分野に新しい研究者を送り込むという面でも、重要な役割を演じてきた。皮肉なことに、人材を生み出し、国の将来の労働力を創出するための資金援助が、省庁横断的な連携プロセスを活性化させる原動力にもなっているわけである。最後に、政府の研究開発プログラムは(科学／工学の優先課題や特徴という枠組みで予算が編成されることが多いが)、実は、個々の政府機関が、防衛、エネルギー、宇宙、保健といったそれぞれ固有のミッションを十全に遂行する最良の手段となっているのである。なぜなら、連邦政府の予算編成プロセスは各省庁のミッションを軸として進められるが、そのような予算編成プロセスに服している省庁も、研究開発プログラムを共同で実施することになれば、広範な科学／工学領域を扱うことができるからである。後続の項では、各省庁／政府機関のミッションの交差領域、予算編成プロセス、そして科学／工学分野に対する共通の利害といった要因によって、省庁横断的な連携によって実施されるプログラムが研究開発投資の望ましい魅力的な選択肢となっていることを示す。

2.2 連邦政府の研究開発の歴史と動向

米国の省庁間研究開発プログラムの分析から有益な結論を引き出すためには、まず最初に、米国の研究開発の歴史全体と近年の動向という背景状況を明らかにしておく必要がある。こうした背景に即して考えることで、省庁間プログラムが、どのような場面で、またどのような形で、実際に米国の研究開発ポートフォリオの中で特別な役割を果たしてきたかを検証することが可能になる。

米国は、世界最大の研究開発投資国であり、その投資規模は他国をはるかに引き離している。米国の研究開発ポートフォリオ全体の資金規模は、民間投資と公的投資を合わせて年間2,500億ドルを超えている。2001年のOECD統計によると、他の工業国、特にアジアの工業国の研究開発投資は、近年、成長速度では米国を上回っているが、米国は依然として全世界の研究開発費の40%を占めている。図2.1に、1950年代から2000年までの研究開発資金の推移を財源ごとに示す。

図2.1　米国の研究開発資金、財源別、1953〜2000年
出典：2002年NSF科学工学指標 ("NSF Science and Engineering Indicators 2002")

米国の研究開発ポートフォリオには、この先の議論に備えて留意しておくに値する若干の重要な特性と動向が存在する。第一に、米国の研究開発資金は、一貫した増加を示しながらも、その全体の構成に顕著な変化が見られることである。1970年代には、第二次世界大戦以来の傾向を引き継いで、連邦政府が財源の主役であった。ところが、1980年に、産業界の研究開発投資が政府を上回るという転機が訪れた。それ以来、不景気の時代を除いて、研究開発資金の供給源としての産官の相対的な地位は、現在に至るまでそのまま継続している。

第二に、産業界は政府の財源を金額的には上回っているが、産業界の研究開発は主として開発から成り立っており、応用研究に投じられる資源は少なく、技術革新の土台であると考えられる基礎研究への出資はさらに少ない、という事実がある。この様子を図2.2に示す。これに対して、連邦政府の研究開発ポートフォリオは、基礎研究、応用研究、開発という3つの領域により均等に分れていることが明らかに見て取れる。防衛関連の開発費 (兵器、戦備など) を除外すると、連邦政府と産業界の研究開発投資レベルを同じ条件で比較できるようになり、連邦政府の研究開発投資の内訳が基礎研究に大きく傾斜していることがわかる。

図2.2　米国の連邦政府と産業界の研究開発の特性：2000年の支出額(単位：10億ドル)
出典：連邦政府の研究開発投資 ("Federal Investment in R&D")、Randレポート、2002年9月

このことから、米国の研究開発ポートフォリオ全体、そして特に連邦政府の研究開発投資に関連した、第三の特徴を読み取ることができる。すなわち、他の多くの国では、政府の研究開発費の大半が、単一あるいは若干の科学技術担当省庁によって提供されているのと異なり、米国の研究開発投資システムは、多数の政府機関の管轄の下で、各機関のミッションに沿って運営される傾向が強いのである。多くの場合、研究開発プログラムの資金は、各省庁が担当する (ときには他のさまざまな機関と共有している) 国家目標とミッションに対するそのプログラムの貢献度に応じて省庁に配分される。このシステムは、研究開発プログラムを省庁／機関のミッション (さらには、国家目標) のニーズに役立つように構想して実施することができる限り、効果的に機能する。しかし、ときには、この資金提供システムのミッション指向性が (緩和されないまま) 高じすぎると、政府が、研究開発プログラムの全体的な有効性を評価すること、さまざまな政府機関の間で研究開発プログラムを調整すること、そして多数の主要な科学技術分野に対する財政支援のバランスを維持することが難しくなる恐れがある。実際、こうした懸念は、近年実施されている一部の新しい省庁間研究開発プログラムが誕生した理由になっている。

2.3 複数の政府機関：競争と相互補完

連邦政府機関が、過去30年間にわたって研究開発資源をどのような形で配分してきたかを簡単に振り返ることは、資源の分配と責任の分担がどのように相乗して国家目標を達成しているかを理解するのに役立つであろう。米国では、10を超える連邦政府機関が、さまざまな科学／工学分野 (保健医療、宇宙、一般科学、エネルギー、環境など) における研究開発プログラムを助成する責任を担っている (付録2のIT研究開発参加機関のリストを参照)。図2.3に、過去30年間にわたる連邦政府の研究開発の動向を分野別に示す。この図は、連邦政府の研究開発ポートフォリオの構成が時代とともに変化し得ること、そして必要に応じて国策の優先順位の変化を反映するように管理できることを示している。こうした国の優先課題の変化は、科学技術の個別分野の情勢に合わせて編成される傾向が強い各機関の予算の変化となって現れてくる。

図2.3　連邦政府の研究開発の動向 (分野別)、1976〜2003年(単位：10億ドル)
出典：連邦政府の研究開発投資 ("Federal Investment in R&D")、
Randレポート、2002年9月

たとえば、近年では、保健医療に関連する課題の重要性の高まりによって、保健福祉省 (DHHS) の一部門である国立衛生研究所 (NIH) の研究開発資金が増大し続けている。1997年以来、この増大傾向に一段と弾みが付いているが、その理由は、NIHの予算を5年間で倍増する方針に基づいて、ホワイトハウスと議会の両方が予算の増額を強く求めたためである。もう1つの主要な科学担当機関である全米科学財団 (NSF) も、近年、予算が増加しており、2003年度もその傾向が持続している模様である。それに対して、国防総省 (DOD) の科学技術 (S&T) プログラム、エネルギー省 (DOE)、航空宇宙局 (NASA) といった省庁では、近年、予算の伸びが鈍く、中には若干低下している場合さえもある。図2.4は、1976〜2002年のこうした動向と予算の変化を、主要な研究開発機関について示したものである。

図2.4　連邦政府の研究開発の動向 (機関／省庁別)、1976〜2002年、(単位：10億ドル)
出典：連邦政府の研究開発投資 ("Federal Investment in R&D")、Randレポート、2002年9月

この図からは、次のような傾向が読み取れる。第一に、連邦政府は研究開発の任務を多数の省庁に分散し続けてきたが、過去10年間を見ると、実際には、研究開発資金提供機関の中で上位5位までのDOD、DHHS/NIH、NASA、DOE、NSFが、連邦政府の研究開発予算全体の90%以上を占めてきたことである。図2.5は、この事実を明瞭に示している。これは重要な事実である。なぜなら、こうした機関は、それぞれの研究開発ポートフォリオを適切に管理しているかどうかによって予算獲得の成否が大きく左右される機関でもあるからである。この5つの機関は、相互に研究開発資金を取り合う競合関係にあるが、それでも、連邦政府内の全体的な研究開発の実効性と効率性の向上を図る方向で各機関の研究プログラムと成果を適切に調整できるようになれば、各機関もそれぞれ利益を得ることになる。

図2.5　主要な研究開発機関に対する連邦政府研究開発費の配分 (支出限度額)
出典：2002年NSF科学工学指標 ("NSF Science and Engineering Indicators 2002")

第二に、近年ますます、連邦政府の予算編成プロセスが省庁間協力を奨励しており、こうした協力を通じて、緊急の要請に際して国家目標をより的確に満たせるようなプログラム・イニシアチブの実現を求めるようになったことがある。行政管理予算局 (OMB) は、科学技術政策局 (OSTP) の意見を仰ぎながら、特定の科学技術 (S&T) 分野における研究開発ポートフォリオの変更を実施するときに省庁間の調整と連携を奨励してきた。その結果、たとえば、工業技術、生命科学、コンピュータ科学などの分野では、この数年間に大幅な予算の増額が見られたが、その他の分野では、予算が順調に伸びない、あるいは減少することになった。図2.6に、このような優先順位の変化の一端を示す。

図2.6　一部の分野における研究開発資金配分の変化
出典：2002年NSF科学工学指標 ("NSF Science and Engineering Indicators 2002")

さらに目覚しい例として、OMBとOSTPは、科学技術の領域で何件かの大規模な省庁間イニシアチブの編成に成功しており、たとえば、その代表例であるネットワーキング／情報技術研究開発 (NITRD) プログラムや国家ナノテクノロジー・イニシアチブ (NNI) は、過去数年にわたって大幅な予算増額を獲得している。表2.1に、このようなイニシアチブの結果、関係機関の予算が全体としてどのように変化したかを示す。要するに、この2つのイニシアチブは、省庁間プログラムの模範例の役割を果たすフラグシップ・プログラムであり、単に予算面で意義があるだけでなく、米国全体の科学技術政策にも重大な影響をもたらすものなのである。この問題は、後の章で、こうした機関合同プログラムについて詳細に扱うときに再び検討する。