1.1.1 従来の仕組み、法・制度の問題点の調査
本調査研究は、平成8年度から本格的に着手され、わが国の国の資金によって行う情報技術開発の仕組み、法・制度について調査研究を行い、問題点の指摘と改革提言を行ってきた。調査にあたっては、情報技術開発において世界の先頭を行く米国の仕組み、法・制度について調査し、日米比較の観点から、わが国の研究開発の効率改善の阻害要因を示すとともに改革案を提言することとした。また、欧州やアジア諸国の情報化政策やビジョン、技術開発プロジェクトなどを調査し、情報先進国の中でのわが国の位置を示してきた。
平成8年度から11年度までは、従来のわが国の情報技術研究開発の仕組み、法・制度の問題点を指摘し、対応する部分が米国においてどのように解決されているかを比較して示した。仕組み、法・制度の相違は、研究環境の格差として現れ、日本の研究者は一般に研究実施上、より多くの制約を課せられ、本来の研究には不必要な事務処理負担が特に多いことが明らかとなった。
この相違をマクロに見ると、次のように言える。
米国の仕組み、法・制度は、アイデアレベルの基礎研究段階から、競争による淘汰を繰り返し、実用化研究の段階に至るまで支援し、さらに、その後、商品化し、新企業や新市場を創生する商品化（企業化）段階まで支援を継続する。このような基礎研究から、商品化までをシームレスに支援する制度が整っており、「税金によって行った研究の成果は商品化し市場に出して始めて納税者への利益還元となる」という国民的合意を満たすものとなっている。また、研究投資の効果を上げるために、ファンディングする省庁側にプログラムマネージャ（PM）と呼ばれる研究の専門家を配置し、人、物、金に関する大幅な裁量権と評価責任を与えている。PMとファンドの受け側のプロジェクトリーダは一心同体となって、プロとプロの交渉を行いつつ、より市場価値の高い成果を目指す仕組みとなっている。このため当初の研究目標にこだわらず競争相手や市場動向に応じて柔軟に研究目標や開発計画、予算の変更が行われる。
プロパテント政策開始以来、研究成果は特許や著作権として権利化されるとともに、商品化が奨励され、国の資金で行われた研究成果は、積極的に大学、国研、企業に移転される。特に、大学や国研に蓄積された特許などのIPRを企業へ技術移転し商品化することは米国といえどもスムースに進まないことが多く、動機付けのための仕組み、制度が作られてきた（本報告書 第3章 3.5 IPRの創出状況）。
このように米国の仕組み、法・制度は、PMをはじめとする研究者を現場に配置し、研究者同士を競争させ、その結果に基づく評価を行っている。そして最終評価は市場において決するという考え方を基本としている。このためにも情報公開は徹底しており、公募テーマの採択経過などは応募した人から要求があった場合は公開せねばならず、採択の責任者は裁判となる場合も覚悟の上で決定を下すとのことである。
米国の仕組み、法・制度の最も感心させられるところは、法や規則は急速な技術進歩について行けず時代遅れとなり、研究開発実施上の阻害要因となる可能性をもつことを認め、関連する法や規則を逸脱することを認める条文を用意していることである。
以上のように、米国の仕組み、法・制度は、わが国のものと比べ、フロントランナーとして長いこと走り続けてきて学んだノウハウが凝集しているといえよう。
一方、わが国の仕組み、法・制度は、一言でいえば、ビルや橋、道路などを開発対象とする、いわゆる箱物作りを想定したものといえ、海外で開発された技術を導入する、いわゆるキャッチアップの時代にできあがったものが、そのまま生き残っている。
行政側に研究の専門家は不在であることから、研究目標や予算費目の変更は、PMへ電子メールを送って許可を求めればよい米国と異なり、大部の説明資料を必要とする。会計検査も箱物作りに準じて、当初の研究目標や計画の遵守が求められ、ドッグイヤーで変貌するソフトウェアやインターネット上のコンテンツの研究開発にはまったく不都合な規則も多い。近年、ファンディング側にPMのような研究者を配置する例も出てきたが、パートタイムであり、フルタイムでひとつのプロジェクトの最初から最後までを見守り責任を持って評価までを行う制度が欲しいところである。
PMのような専門家の不在は、今後、無形の特許などIPRが研究開発成果として、より大きな地位を占めてくると、さらに大きな問題となると考えられる。
そのほか、現実の技術の進歩や市場の変化に適合することを優先し、それに合うように規則の方を変えて行こうとの精神が徹底している米国と比べ、わが国は一旦規則や法律を決めると滅多なことでは変更しない傾向が強い。実際、現在の仕組み、法・制度も、十分に時代遅れのものとなっており、これがわが国の情報技術など先端技術開発の効率を低下させている主要な原因の一つであることは論を待たない。
研究開発予算の使い方の基本ルールである会計制度について見ても大きな違いがある。米国がプロジェクト期間を通しての複数年の通年度会計であることなども挙げられるが、最も大きな違いは、国のプロジェクト予算を使う場合の会計規則として、受託企業や大学は、その組織の会計規則をそのまま適用することができることである。
また、人件費に含まれる間接費分を国に請求することができる（国の予算に賦課できる）。これに対して、わが国の会計制度は、国特有の会計規則を用いていることから、人件費については、研究開発に従事する担当者に直接支払われる給与など直接費分（裸の人件費）しか国に請求できない。このため、企業会計で算定する人件費のほぼ3分の1程度しか国に請求できないこととなり、人件費が8−9割を占めるソフトウェアやコンテンツの研究開発などでは、国の研究開発を受託すると受託者の持ち出しがきわめて大きくなる。これが中小のソフトウェアハウスをはじめとするわが国企業が国のプロジェクトに参加する上での阻害要因となっている。
このほかにも、米国の仕組み、法・制度と比べ、合理性を欠くいくつかの大きな問題があり、これらがわが国の情報技術開発の効率を低下させている。わが国の企業、大学、研究機関は米国等に比べ、かなり条件の悪い研究環境で戦っていると言えよう。
これらの問題については、平成11年度の調査研究の報告書「わが国が行う情報技術研究開発のあり方に関する調査研究（その４）」の第I編 第1章に、日米比較の観点から整理して示した。これらは、国の資金により研究開発を行う企業のみならず、大学や国研など、ほとんどの関係機関、組織に及ぶ。また、このような問題の解決は、個々の省庁単独では実行不可能なものがほとんどで、省庁の上に立つ強力な権限を付与された組織によって始めて可能となるようなものが多い。また、それ故に、このような問題が改革されず今日まで生き残ってきたといえよう。
省庁間にまたがる問題を処理する組織として、米国では、OMB（行政管理予算局）やOSTP（科学技術政策局）、NSTC（国家科学技術会議）などがあり、省庁間にまたがる研究開発計画をまとめ指揮系統を1本化したり、類似プロジェクトの統合などを強力に推進している。また、研究者にかかる事務的オーバヘッドを最小化するための仕組み、法・制度の改革などを進め、さらに時代や技術の進歩に仕組み、法・制度が遅れをとらないよう監視している。
わが国においても、総合科学技術会議、IT戦略会議など、省庁の上に立つ組織が作られるようになった。このような組織が発展して常設の組織となり、これまでたびたび指摘された省庁間の縦割りの弊害を除去し、上記のような問題を1日も早く解決し、情報革命の遂行の土台となる効率のよい、研究者の能力や創造性をフルに発揮させる仕組み、法・制度を作り上げて欲しいものである。
1.1.2 21世紀に向けた仕組み、法・制度の調査研究を行う動機
平成12年度からは、視点を過去から未来に向け、21世紀における研究開発の仕組み、法・制度のあり方を考え、それに向けて何をなすべきかを調査研究のテーマとした。
ここでは、このような方針を立てた動機について述べる。
20世紀後半、わが国の情報技術の研究開発力や企業競争力は、国や企業、大学などの関係者の努力にも拘わらず、大きく低下し、世界における地位も欧米先進国はもとより、一部のアジア諸国にもネットワークインフラ整備やインターネットの利用技術などで追い越されてしまったと言われている。
このような背景もあり、森内閣の時代にはIT戦略会議が設けられ、日本のIT戦略が策定された。このIT戦略では、総合的目標として、「我が国が5年以内に世界最先端のIT国家となることを目指す」としている。重点政策分野としては、ネットワークインフラ整備、電子商取引の促進、電子政府の実現、人材育成などを取り上げており、個々の分野の中で達成すべきさらに細かな目標が列挙されている。
このような分野において具体的なシステムを組み上げるためには、多くの新技術の研究開発が不可欠であり、同時にその研究開発成果を企業が商品化し普及させることも必要である。さらに、それらを用いた個々の応用システムを組み上げる人材も同時に育成しなければならない。
IT戦略の中では、このような個々の技術目標を達成するためのコンポーネントとなる技術を如何にして研究開発するかという点については、ほとんど書かれていない。
すなわち、このような技術の研究開発に必要な仕組み、法・制度についての議論は、今後の課題として残されているといえる。本調査研究のテーマは、この部分にあたっており、IT戦略の具体的展開のための方策を提言していると考えられよう。
一般に、何をすべきかという目標を挙げるよりも、どうやってその目標を達成するかという手段、すなわち、仕組み、法・制度などを述べる方がずっと難しい。IT戦略が示す技術目標を達成するために必要な技術は、ひと昔前にわが国が得意としていた「箱物作り」の技術ではない。それは、21世紀の技術開発の目標ともなる新しい「知識」であり、これがさらに問題を難しくしている。
IT戦略の開発目標となっているシステムの外観は、コンピュータやネットワーク、それらを制御するソフトウェアを組み合わせたシステムとなるであろう。しかし、その中には、いろいろなビジネスモデルやアルゴリズム、ソフトウェアの構築手法、新たに電子化したコンテンツ、ソフトウェアとハードウェアを効率よく組み合わせるノウハウなど、新しい「知識」がつまっていなければならない。
このような無形の「知識」は、知的所有権（IPR）によって権利化され、21世紀における最も付加価値の高い商品となると言われるものである。研究開発の仕組み、法・制度も、このような抽象性の高いIPRを効率よく産み出すものへと進化させねばならない。IT戦略は暗黙のうちに、わが国の研究開発の仕組み、法・制度を21世紀型に変革することを要求しているといえよう。
21世紀型の研究開発の仕組み、法・制度とは、どのようなものであろうか？
研究開発の成果が、特許や著作権、ノウハウなどのIPRが中心となり、これが技術貿易における商品となると考える。すると、まず、どのような研究開発プロジェクトにファンディングするかを決定したり、その進捗や成果を評価する場合、PMはより深い専門的知識を要求される。
わが国では、依然として、現行の仕組み、法・制度はソフトウェアの研究開発にさえ適合したものとなっていない。会計検査においても、とかく成果物の量的側面を重視した評価をしがちである。しかし、ソフトウェアの場合、優秀なエンジニアの書くソフトウェアは、ステップ数が短く、実行速度は速く、開発期間は短い。技術の質を評価せず、ステップ数や開発期間などを見て評価すると、優秀なエンジニアほど低い評価を受けかねない。これが、特許など、ソフトウェアに比べさらに抽象性が増した場合はどうなるであろうか。PMは5年先、10年先の技術の行く末や市場動向の予測さえも混じえて評価することが求められるであろう。
現実のビジネスにおいても、わが国の情報産業は国際的な競争の中で苦しい状況におかれている。コンピュータや電子部品などのハードウェアの製造は、ライセンスの有無がビジネスとして成立するか否かを決める大きな要因となっている。たとえば、パソコンの製造はほとんど利益が出ないと言われている。これに対して、マイクロソフト社は、そのOSなどのライセンス料が労せずして入ってくるということになる。
米国は、80年代より、プロパテント政策をとり、IPRの先行取得に、2つの面から取り組んだ。ひとつは、中長期の研究テーマへの重点投資であり、もうひとつは、特許の範囲の拡大や、IPR保護を強化した仕組み、法・制度の実施である。わが国は米国のプロパテント政策やそのための仕組み、法・制度の改革に対して、実質的な対抗策を打たなかった。しかし、時代は、米国が描いたシナリオ、すなわち、プロパテント政策の延長線上に沿って進行しているようである。
本年度の調査研究は、このような背景から、21世紀の技術貿易の時代に向けて、わが国の研究開発の仕組み、法・制度はいかに改革されるべきかを検討することとした。当然、この検討は、昨年度まで行った現状の仕組み、法・制度の改革を如何に進めるべきかという議論に上に、さらなる改革の議論を重ねることになる。
21世紀にわが国の情報関連産業が国際競争力を回復するために、国全体として研究開発の効率向上に向けた土台の再構築を行うべく、時代を先取りした議論を展開することを試みようとするわけである。